چالش‌هاي حقوقي مولدسازي دارايي‌ها
حميد قهوه‌چيان
چالش‌هايي كه طرح مولدسازي از منظر حقوق عمومي با آن دست به گريبان است
مصوبه مولدسازي دارايي‌هاي دولت، در جلسه شصت‌وهفتم شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا كه در تاريخ 21 آبان تشكيل شد، تصويب گرديد. بر اساس اين مصوبه، مقرر شده تا برخي از اموال غيرمنقول دولتي به روش‌هاي خاص و منحصر به فردي واگذاري شده يا به فروش برسند يا با بخش غيردولتي به مشاركت گذاشته شوند و اجرا و فرماندهي اين امر به «هيات عالي» متشكل از هفت عضو تفويض شده است. دو ماه بعد از اين مصوبه، آيين‌نامه اجرايي آن، در تاريخ 21 دي و به استناد همان مصوبه به تصويب هيات عالي مولدسازي رسيد. در اين يادداشت تلاش شده است تا از زاويه حقوق عمومي (حقوق اساسي و حقوق ماليه عمومي) به بررسي اين مصوبه بپردازيم.
1- چنانچه ذكر شد، مصوبه يادشده به تصويب شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا رسيده است. شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا در سال 1397 براي تصميم‌گيري درباره معضلات اساسي اقتصاد كشور تشكيل گرديد. از آنجا كه تشكيل اين شورا، متكي بر نظر رهبري بوده، آن را به لحاظ حقوقي بايد در محدوده وظايف و اختيارات ايشان كه در قانون اساسي بيان شده، تحليل نمود. براساس اصل 110 قانون اساسي رهبري مي‌توانند بعضي از وظايف و اختيارات خود را به شخص ديگري تفويض كنند. در نتيجه، صلاحيت اين شورا، اصولا نخواهد توانست تا از وظايف مصرح در قانون اساسي براي مقام رهبري فراتر رود. وظايف و صلاحيت‌هاي رهبري مطابق اصل 110 قانون اساسي عبارتند از تعيين سياست‌هاي كلي نظام، نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام، فرمان همهپرسي، فرماندهي كل نيروهاي مسلح، اعلان جنگ و صلح و بسيج نيروها، نصب و عزل و قبول استعفا، حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سهگانه، حل معضلات نظام كه از طرق عادي قابل حل نيست، امضاي حكم رياست‌جمهوري يا عزل وي و نيز عفو يا تخفيف مجازات محكومين.
2- نظام حقوقي، شبكه‌اي از هنجارهاي حقوقي است كه به صورت سلسله‌مراتبي قرار گرفته‌اند. بر اين اساس، مجموعه قوانين و مقررات كشور در هرم قانوني قرار مي‌گيرند و ارزش حقوقي هنجارهاي مادون، كمتر از هنجارهاي مافوق است. بر اين اساس، قوانين مصوب مجلس نمي‌تواند قانون اساسي را نقض كند و مقررات مصوب دولت، توان مقابله با قوانين مصوب مجلس را ندارد. در صدر اين سلسله‌مراتب، قانون اساسي قرار گرفته كه سند و پيمان اوليه شهروندان با حاكمان است و چنين قانوني، قدرت نهايي و مشروعيت‌بخش به ساير هنجارهاي حقوقي را دارد. سوالي كه در اين ميان مي‌تواند ايجاد شود آن است كه مصوبات شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا (و هيات عالي) در كدام يكي از بخش‌هاي اين نظم حقوقي قرار مي‌گيرد. اگرچه پاسخ حقوقدانان در اين خصوص متفاوت است اما در نهايت نقض قانون اساسي و نظم سلسله‌مراتبي آن، قابل دفاع نخواهد بود.
3- سال 1397 در نظام حقوقي ايران، برهه تعيين‌كننده‌اي است. مهم‌ترين رخداد در سياست خارجي آن سال، خروج ترامپ از برجام و متعاقب آن، بحث در خصوص پذيرش كامل لوايح چهارگانه دولت براي انجام تعهدات نهاد «كارگروه اقدام مالي» يا FATF بود. در سال يادشده، بيانيه رهبر انقلاب با عنوان «گام دوم انقلاب» صادر گرديد. بر همين اساس، تغييرات عمده حقوقي نيز به وقوع پيوست كه تشكيل شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا از آن جمله بود. در حوزه‌هاي خُرد‌تر نيز تصميمات مشابهي اتخاذ شد كه بي‌تاثير از فضاي سياست خارجي نبود كه از آن جمله مي‌توان به ممنوعيت واردات كالاهاي خارجي داراي توليد مشابه داخلي (كه طيف قابل توجهي از كالاهاي مصرفي بود و نظام اقتصادي در اين حوزه را نيز را متاثر كرد) اشاره كرد. بر اين اساس، شايد بتوان گفت اتخاذ تدابيري جهت انجام اقدامات سريع و موثر براي حل بحران‌هاي حاكميتي و ظهور راهكارهاي موازي (با ساختار و نظام قانوني كشور) مهم‌ترين ويژگي اين دسته از تصميم‌گيري‌ها شد.
4- مهم‌ترين زاويه‌اي كه در اين يادداشت براي بررسي اين مصوبه به كار گرفته شده، منظر حاكميت قانون است. مطابق قانون اساسي، نظام حقوقي در كشور مطلقا تعطيل‌بردار نيست و صرفا در برخي شرايط ضروري به صورت موردي مي‌توان محدوديت‌هايي در آن ايجاد كرد.
مطابق اصل هفتاد‌و‌نهم قانون اساسي «در حالت جنگ و شرايط اضطراري نظير آن، دولت حق دارد با تصويب مجلس شوراي اسلامي موقتا محدوديتهاي ضروري را برقرار نمايد، ولي مدت آن به هر حال نمي‌تواند بيش از سي روز باشد و در صورتي كه ضرورت همچنان باقي باشد دولت موظف است مجددا از مجلس كسب مجوز كند.» اين حكم، در هيچ‌كدام از اصول قانون اساسي، نسخ يا تخصيص نشده و الزام به رعايت آن، همچنان پابرجاست. با توجه به اصل يادشده، بند 6 مصوبه شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا كه اذعان دارد «قوانين و مقررات مغاير با اين مصوبه به مدت دو سال موقوف‌الاجرا خواهد بود» محل تامل است و به نظر مي‌رسد نافي اصل يادشده باشد.
يادآوري اين نكته خالي از لطف نخواهد بود كه احكام مربوط به جزييات شيوه‌هاي شناسايي، قيمت‌گذاري و واگذاري، فروش، انتقال، در اختيار گذاشتن و نگهداري اموال غيرمنقول و پروژه‌هاي نيمه‌تمام در بسياري از قوانين و مقررات موضوعه كشور تصريح شده و در حال اجرا است كه از جمله آنها مي‌توان به قانون محاسبات عمومي كشور، قانون تنظيم‌بخشي از مقررات مالي دولت و الحاقات (1) و (2) آن، قوانين توسعه پنج‌ساله كشور، قوانين سنواتي بودجه، قانون برگزاري مناقصات، قانون اجراي سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي، آيين‌نامه اموال دولتي و... اشاره كرد. علاوه بر ايراداتي كه در خصوص بند 6 اين مصوبه (موقوف‌الاجرا ماندن قوانين و مقررات مغاير با اين مصوبه به مدت دو سال) ذكر شد اجراي اين حكم ابهامات ديگري نيز به لحاظ حقوقي ايجاد خواهد كرد؛ از جمله اين سوالات كه مرجع تشخيص مغايرت مصوبه با ساير قوانين و مقررات چه نهادي خواهد بود، يا اينكه نهادها و تاسيسات حقوقي مربوط به قوانين و مقررات مغاير با اين مصوبه چه سرنوشتي خواهند داشت و نيز اين سوال كه آثار حقوقي و مالي ناشي از اجراي اين مصوبه، پس از 2 سال چگونه خواهد بود.
5- انضباط مالي دولت از ديگر نگراني‌هاي شايان توجه در مصوبه اخير است. نظام مالي ايران در يكصد سال گذشته نه تنها متناسب با مقتضيات زمان پيشرفت نكرده بلكه در برخي زمينه‌ها عقب‌گرد نيز نموده است. روندِ نگران‌كننده اجراي بودجه سالانه در ايران، بي‌انضباطي شديد و عدول از قانون، دوپارچگي نظارت مالي، تاخير در تفريغ بودجه، عدم اعمال ضمانت اجراهاي سياسي و قضايي در مورد انحراف، اتلاف، مفقود‌شدن بخشي از بودجه و مواردي از اين قبيل، وضعيتي بحراني در نظام حقوقي بودجه ايجاد كرده است و استمرار چنين وضعيتي فلسفه ماليه عمومي و كنترل مالي دولت را زير سوال برده و شاهد اين‌هماني مفهوم «خزانه» و «بودجه» خواهيم بود. واقعيت آن است كه انضباط مالي در كشور جز از طريق سازوكار و شبكه هنجارهايي كه قانون اساسي كيفيت آن را مشخص نموده است (كه اعمال آن بايد از طريق نمايندگان مردم و در مجلس شوراي اسلامي انجام شود) محقق نخواهد شد. در اين ميان، رعايت اصول بودجه (نظام مالي و حكمراني مطلوب) و محدود بودن دولت در اعمال روابط مالي و محاسباتي (اصل مشروطيت نظام سياسي) از جمله اصول غيرقابل نقض و مهم حقوقي به شمار مي‌آيند.
6- مالكيت دولت بر اموال دولتي و اعمال حقوق مالكانه (خريد، فروش، واگذاري و ...) پس از طي تشريفات و محدوديت‌هايي قابل اعمال بوده و تنها در چرخه حكمراني مطلوب، رعايت انضباط مالي و اصول مندرج در قانون اساسي قابل پذيرش است. وضع اين محدوديت‌ها از منظر حقوق اساسي با علم اين موضوع بوده كه رعايت تشريفات و نظام حقوقي مستقر، در برخي از موارد مي‌تواند با كارآمدي و سرعت اقدامات مالي منافات داشته باشد و با اين وجود، حفظ غبطه و مصلحت ملت، جلوگيري از رانت و امتيازات ويژه، ضرورت نظارت‌پذيري دموكراتيك و از سوي ديگر اعمال نظارت قضايي بر آنها اولويت‌هاي بيشتري يافته و بر اين امر تاكيد شده است. اين در حالي است كه مصوبه اخير، وزنه را وارونه كرده و درصدد اعمال سريع‌تر و قاطعانه‌تر اقدامات دولتي در زمينه مولدسازي اموال دولتي بوده و چنين منطقي با روح قانون و نظم سيستماتيك مغاير است.
7- مطابق اصل برابري حقوقي (كه از اصول بنيادين و درخشان حقوق اساسي است) افراد در برابر قانون برابرند. بر همين اساس نيز در اصل 107 قانون اساسي تصريح گرديد كه حتي مقام رهبري (كه قدرتمندترين شخص سياسي- ديني در ايران قلمداد مي‌شود) نيز در برابر قوانين با ساير افراد كشور مساوي خواهد بود. با اين وجود در بند 5 مصوبه، اشاره شده است كه اعضاي هيات عالي نسبت به تصميمات خود در موضوع اين مصوبه از هر گونه تعقيب و پيگرد قضايي مصون هستند و مجريان تصميمات اين هيات نيز در چارچوب مصوباتي كه هيات تعيين كرده از همين مصونيت برخوردارند. دايره اين حكم علاوه بر اينكه از حيث اصول اساسي محل ايراد است ابهامات شكلي ديگري نيز دارد. بر اين اساس مشخص نشده است كه اين مصونيت براي چند سال تعيين شده يا حدود آن چيست و در صورتي كه تخلف بارزي از آنها ديده شد، چگونه مراتب قابل پيگيري و مجازات است.
8- اگرچه موضوع اين مصوبه در بند 1، اموال مازاد دولتي اعلام شده با اين وجود در مصوبه و آيين‌نامه اجرايي آن، در خصوص «اموالِ منقول» مازاد تشريفات مربوط پيش‌بيني نگرديده و ساكت است و معلوم نيست كه آيا اين دارايي‌ها از شمول اين مصوبه خارجند يا خير. اگر چه با استفاده از اصول حقوقي مي‌توان حكم به عدم صلاحيت و شمول اين مصوبه در خصوص اموال منقول را داد. اموال غيرمنقول مشمول اين آيين‌نامه نيز در دو گروه «مازاد» و «طرح عمراني نيمه‌تمام» احصا شده‌اند. اين در صورتي است كه تعداد قابل توجهي از طرح‌هاي نيمه‌تمام با مشكلات حقوقي، مالي و اداري بي‌شماري گره خورده‌اند و واگذاري آنها مي‌تواند مشكلات بزرگ‌تري ايجاد نمايد و از قضا، سركنگبين صفرا فزايد! از سوي ديگر، طرح‌هاي عمراني جاري (و نيمه‌تمام) علي‌الاصول براي تامين نيازها و خدمات عمومي پيش‌بيني و طراحي شده بودند و اين سوال مطرح است كه اگر اين طرح‌ها به بخش غيردولتي واگذار گردد آيا بيم بلاتكليف ماندن خدمات عمومي (مربوط بدان‌ها) مطرح نخواهد شد؟
9- بر اساس آنچه در اين مصوبه تصريح شده، دارايي‌هاي مشمول اين آيين‌نامه قابل واگذاري به اشخاص بخش غيردولتي است. اطلاق بخش غيردولتي به اشخاص عمومي غيردولتي، نظامي، نهادهاي اقتصادي زير نظر رهبري و ... مي‌تواند به انتقال دارايي‌ها از بخش تحت نظارتِ دولت به بخشي كه تحت نظارت‌هاي معمول مالي (از جمله نظارت ديوان محاسبات عمومي كشور، نظارت خزانه، نظارت مجلس و...) نيست، بينجامد. عواقب چنين امري، آن هم بدون بيان محدوديت‌ها، بسيار لجام‌گسيخته خواهد بود. ذكر اين موضوع خالي از لطف نيست كه ذكر چنين محدوديت‌هايي در جريان خصوصي‌سازي (قانون اجراي سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي) نيز پيش‌بيني شده بود ولي جاي خالي آن در اين مصوبه محسوس است.
10- مطابق بند 1 اين مصوبه، نمايندگان هيات عالي (كه نهاد تصميم‌گير در اين مصوبه است) تعيين شده است كه عبارتند از معاون اول رييس‌جمهور (رييس هيات)، وزير امور اقتصادي و دارايي (دبير هيات)، رييس سازمان برنامه و بودجه كشور، وزير كشور، وزير راه و شهرسازي، يك نفر نماينده از طرف رييس مجلس شوراي اسلامي و يك نفر نماينده از طرف رييس قوه قضاييه. اگر اعضاي حاضر را نمايندگان سه قوه بدانيم انتخاب نماينده قوه مقننه توسط «رييس» مجلس، محل تامل است چرا كه نظر رييس مجلس، نمي‌تواند بيانگر اعمال اراده مجلس شوراي اسلامي باشد و در اين خصوص كسب نظر اكثريت نمايندگان ضروري به نظر مي‌رسد. چنين پيش‌بيني‌اي علاوه بر آنكه به لحاظ حقوقي محل تامل است، مي‌تواند بي‌توجهي به نهاد مجلس شوراي اسلامي نيز قلمداد شود.
11- مولدسازي به لحاظ لغوي در معاني از قبيل «توليدگر»، «خالق»، «زايا»، «زاينده» و «سازنده» آمده و در آيين‌نامه مصوبه يادشده، اين مفهوم در دو معناي مشخص به كار گرفته شده است. «مولدسازي داريي‌هاي مازاد» مطابق بند 9 ماده 1 آيين‌نامه به هرگونه اقدام (فروش، اجاره، معاوضه، تهاتر، مشاركت، بهره‌برداري، اوراق بهادارسازي و اقدامات مشابه) اطلاق شده كه با طرفيت بخش غيردولتي منجر به ايجاد ارزش افزوده اقتصادي شود. در بند 10 همان ماده نيز «مولدسازي طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام» به تكميل و بهره‌برداري طرح عمراني نيمه‌تمام دستگاه مشمول گفته مي‌شود كه با روش‌هايي از جمله فروش و مشاركت عمومي- خصوصي يا حذف طرح‌هاي فاقد توجيه با هدف ايجاد ارزش افزوده اقتصادي انجام مي‌شود. با وجود معاني لغوي و قانوني مولدسازي، احكام پيش‌بيني‌شده در آيين‌نامه مصوبه فوق، مغاير با حكمي است كه در بخش مصارف وجوه حاصل از مولدسازي در مصوبه و آيين‌نامه مذكور بيان شده است. مطابق ماده 15 آيين‌نامه، «عوايد حاصل از مولدسازي دارايي‌هاي دولت در دستگاه مشمول پس از كسر كارمزد، توسط مجري به حساب تمركز وجوه درآمد مربوط نزد خزانه‌داري كل واريز مي‌شود. نيمي از مبالغ واريزي با تخصيص سازمان برنامه و بودجه كشور توسط خزانه بلافاصله به حساب تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي دستگاه مشمول ستادي يا استاني واريز مي‌شود. مابقي وجوه مطابق تخصيص صادره در راستاي مصوبات كميته تخصيص موضوع ماده (30) قانون برنامه و بودجه براساس قوانين بودجه سنواتي هزينه مي‌شود.» بر اين اساس نيمي از درآمدهاي حاصل از اجراي اين مصوبه مي‌تواند صرف حقوق كارمندان دولت، تامين هزينه‌هاي رفاهي يا ساير هزينه‌هاي جاري شود. به عبارت ديگر درآمد حاصل از اجراي اين مصوبه (كه قرار بود صرف مولدسازي اموال شود) صرف هزينه‌هاي جاري دولت مي‌شود و چنين حكمي مغاير با مفهوم و قصد اعلام شده در اين مصوبه و آيين‌نامه خواهد بود.
12- احكام متعددي در اين مصوبه بدون تعريف، شرايط، حدود و صلاحيت‌ها رها شده و معلق مانده‌اند. براي مثال «حذف طرح‌هاي فاقد توجيه» كه از جنبه‌هاي مختلفي مي‌تواند محل ابهام باشد. استفاده از واژه «حذف» پس از تصويب و شروع به كار طرح‌هاي عمراني، بدون پيش‌بيني عواقب مالي و حقوقي آنها، سرآغاز سوء برداشت‌ها و عملكردهاي سليقه‌اي باشد كه منبعث از اين مصوبه خواهد بود و مي‌تواند منجر به اتلاف و از بين رفتن منابع مالي گردد. از ديگر احكام معلق، مي‌توان به «رفع موانع (حقوقي، اطاله فرآيندها، مستندسازي املاك فاقد سند، تغيير كاربري و ...)» اشاره كرد. بيان چنين صلاحيت‌هاي چالش‌برانگيزي آن‌هم بدون بيان جزييات، در تناقض با ساير قوانين و مقررات موجود در نظام اداري، مالي، شهرسازي و ... خواهد بود و در خلأ ضوابط حقوقي مناسب و شفاف، اعمال سليقه‌اي مجريان امر، غير قابل انكار خواهد بود.
13- به دليل ابهامات ذكرشده در فوق، ضمانت اجراي مذكور در بند 5 مصوبه نيز با اصول متعدد كيفري چالش‌برانگيز خواهد شد. براساس بند يادشده «افرادي كه از اجراي دقيق و كامل دستورات هيات سر باز زنند يا در اجراي آن ممانعت به عمل آورند، با ارجاع هيات به مراجع قضايي به مجازات مقرر در ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامي بدون تعويق و تعليق و تخفيف محكوم خواهند شد رسيدگي به اين جرايم خارج از نوبت و در شعبه ويژه خواهد بود.» علاوه بر آن، استفاده از عبارات موسع و قابل تفسير در اين بند (از قبيل «اجراي دقيق و كامل دستورات» يا «ممانعت از اجراي دستورات»)، نقش كارگزاران و كارمندان اداري براي اجراي دستورات صادره از سوي مقامات مافوق (كه مصون از تعقيب و پيگرد شده‌اند) را در حد اپراتور و ابزار، كاهش داده و همين امر، سازوكارهاي خود كنترلي دستگاه‌هاي اجرايي (در تطبيق دستورات با قوانين) را بي‌اثر خواهد نمود كه مي‌تواند منجر به فساد، حيف و ميل اموال دولتي يا بي‌انضباطي مالي گردد.
دكتراي حقوق عمومي